Paradoks Demokrasi Perwakilan dan Urgensi Penguatan Kelembagaan DPD RI
Oleh: Irfan B
Ada sesuatu yang menarik sekaligus ironis dalam desain demokrasi Indonesia. Kita memiliki lembaga negara yang dibentuk secara khusus untuk membawa suara daerah ke pusat kekuasaan, tetapi lembaga tersebut justru tidak mempunyai kewenangan yang cukup kuat untuk menentukan arah kebijakan nasional.
Lembaga itu bernama Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI).
Kelahiran DPD merupakan salah satu konsekuensi penting reformasi konstitusi 1999–2002. Indonesia berusaha memperbaiki desain ketatanegaraan dengan menghadirkan representasi politik yang tidak hanya bertumpu pada jumlah penduduk dan kekuatan partai politik, tetapi juga memberikan ruang bagi kepentingan kewilayahan.
Gagasan dasarnya sederhana: Indonesia bukan hanya kumpulan individu pemilih, melainkan juga kesatuan wilayah yang memiliki karakteristik, kebutuhan, persoalan, dan kepentingan pembangunan berbeda-beda.
Namun, lebih dari dua dekade setelah kelahirannya, kita perlu mengajukan pertanyaan mendasar: untuk apa sebuah lembaga perwakilan daerah dibentuk apabila suara daerah tidak memiliki kekuatan yang memadai dalam proses pengambilan keputusan nasional?
Inilah paradoks yang perlu dibicarakan secara terbuka.
DPD dan Demokrasi yang Belum Sepenuhnya Bikameral
Secara konstitusional, keberadaan DPD diatur dalam Pasal 22C dan Pasal 22D UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pasal 22C mengatur bahwa anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum, dengan jumlah anggota setiap provinsi sama dan keseluruhan anggota DPD tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR.
Ketentuan tersebut mengandung pesan penting: representasi daerah memiliki legitimasi demokratis tersendiri. Anggota DPD tidak diangkat, melainkan dipilih langsung oleh rakyat di daerah pemilihannya.
Akan tetapi, persoalan muncul ketika kita membaca Pasal 22D.
DPD memang memiliki kewenangan mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran daerah, pengelolaan sumber daya alam, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.
DPD juga berhak ikut membahas rancangan undang-undang dalam bidang-bidang tersebut.
Selain itu, DPD mempunyai kewenangan memberikan pertimbangan terhadap rancangan undang-undang APBN serta rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. DPD juga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang dalam bidang-bidang tertentu.
Persoalannya, kewenangan tersebut tidak memberikan DPD posisi yang setara dengan DPR dalam pengambilan keputusan akhir pembentukan undang-undang.
Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Sementara Pasal 20 ayat (2) mengatur bahwa setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama.
Di sinilah ketimpangan desain kelembagaan itu terlihat.
DPD memiliki mandat representasi daerah, tetapi tidak mempunyai hak persetujuan akhir terhadap undang-undang yang menyangkut kepentingan daerah.
Dengan demikian, Indonesia memang memiliki dua lembaga perwakilan dalam parlemen, tetapi belum menerapkan sistem bikameral yang kuat dan seimbang.
Dalam literatur ketatanegaraan, kondisi ini sering dibicarakan sebagai bentuk weak bicameralism atau bikameralisme lemah.
Persoalannya bukan sekadar siapa yang lebih kuat antara DPR dan DPD. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana memastikan kepentingan daerah tidak hanya didengar, tetapi juga mempunyai daya pengaruh dalam keputusan negara.
Ketika Konstitusi Memberikan Mandat, tetapi Undang-Undang Membatasi Ruang Gerak
Persoalan kewenangan DPD tidak berhenti pada rumusan konstitusi. Dalam praktiknya, hubungan antara kewenangan konstitusional dan pengaturan undang-undang juga menjadi persoalan tersendiri.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, yang telah mengalami beberapa perubahan, terakhir melalui UU Nomor 13 Tahun 2019, menjadi salah satu instrumen pengaturan kelembagaan DPD.
Dalam perjalanan ketatanegaraan, DPD pernah mengajukan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi karena sejumlah ketentuan dianggap mereduksi kewenangan konstitusionalnya.
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 menjadi tonggak penting.
Mahkamah menegaskan bahwa DPD memiliki kewenangan untuk terlibat dalam penyusunan Program Legislasi Nasional dan mengajukan rancangan undang-undang sesuai lingkup kewenangannya. DPD juga harus dilibatkan dalam pembahasan rancangan undang-undang yang menjadi ruang lingkup konstitusionalnya bersama DPR dan Presiden.
Selanjutnya, Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014 turut memperkuat posisi konstitusional DPD dalam proses legislasi.
Namun, terdapat satu hal yang perlu dipahami secara jernih: penguatan melalui putusan MK tidak otomatis menjadikan DPD memiliki hak persetujuan akhir yang sama dengan DPR.
Artinya, persoalan mendasar belum sepenuhnya selesai.
DPD dapat mengusulkan, ikut membahas, memberikan pertimbangan, dan melakukan pengawasan. Akan tetapi, dalam desain konstitusi saat ini, keputusan akhir pembentukan undang-undang tetap berada pada mekanisme DPR bersama Presiden.
Kita menghadapi situasi ketika representasi daerah memperoleh ruang untuk berbicara, tetapi belum mempunyai kekuatan yang sebanding untuk menentukan keputusan.
Demokrasi perwakilan seharusnya tidak berhenti pada tersedianya saluran aspirasi. Ia harus menjamin adanya mekanisme agar aspirasi tersebut dapat memengaruhi keputusan publik.
Tamsil Linrung dan Ikhtiar Mengembalikan Marwah Representasi Daerah
Di tengah persoalan tersebut, sejumlah tokoh DPD telah menyuarakan pentingnya penguatan kelembagaan.
Salah satunya adalah Tamsil Linrung, senator asal Sulawesi Selatan.
Sejak dilantik sebagai anggota DPD RI periode 2024–2029 pada 1 Oktober 2024, Tamsil menyampaikan komitmennya untuk menjadikan DPD sebagai lembaga yang lebih berdaya dari sisi fungsi dan kewenangan, bukan sekadar lembaga pelengkap.
Dalam pernyataannya, ia menekankan pentingnya DPD mengawal pelaksanaan otonomi daerah, memajukan pembangunan daerah, dan meningkatkan kesejahteraan ekonomi masyarakat.
Sikap tersebut sesungguhnya bukan gagasan baru dalam perjalanan politik kelembagaan DPD.
Pada 2022, ketika menjabat Ketua Kelompok DPD di MPR, Tamsil juga pernah mendorong pembicaraan mengenai amendemen UUD 1945 untuk menata kembali kewenangan DPD. Ia berargumentasi bahwa lembaga perwakilan daerah layak mendapatkan kewenangan lebih kuat untuk mengimbangi kewenangan DPR dan Presiden.
Pandangan ini penting karena menyentuh persoalan mendasar demokrasi Indonesia: bagaimana memperkuat representasi teritorial dalam sistem politik yang selama ini sangat dipengaruhi representasi kepartaian.
Dalam konteks Sulawesi Selatan, gagasan Tamsil memiliki relevansi tersendiri. Daerah membutuhkan representasi yang tidak hanya membawa daftar persoalan pembangunan ke Jakarta, tetapi juga mempunyai kapasitas kelembagaan untuk mengawal kebijakan fiskal, pengelolaan sumber daya alam, konektivitas wilayah, dan distribusi pembangunan.
Perjuangan penguatan DPD bukan semata-mata perjuangan memperbesar kewenangan senator. Lebih dari itu, ia merupakan perjuangan memperkuat posisi masyarakat daerah dalam struktur pengambilan keputusan negara.
Bukan Hanya Tamsil, Ada Tradisi Perjuangan Penguatan DPD
Gagasan penguatan DPD juga pernah disuarakan oleh sejumlah tokoh lainnya.
- Gusti Kanjeng Ratu Hemas
GKR Hemas merupakan salah satu figur penting dalam perjalanan kelembagaan DPD. Ia dikenal konsisten memperjuangkan penguatan representasi daerah dan perbaikan hubungan antara pusat dan daerah.
Dalam kepemimpinan DPD periode 2024–2029, ia menjabat sebagai Wakil Ketua DPD Bidang Otonomi Daerah, Politik, dan Hukum. Bidang tersebut memiliki hubungan langsung dengan agenda penguatan otonomi daerah dan pembenahan regulasi kelembagaan.
- AA La Nyalla Mahmud Mattalitti
Ketika menjabat Ketua DPD RI periode 2019–2024, La Nyalla secara terbuka mendorong penguatan DPD sebagai artikulator kepentingan daerah di tingkat nasional.
Pada Oktober 2021, ia menegaskan bahwa penguatan kelembagaan DPD diperlukan agar keputusan nasional yang menyangkut daerah dapat melalui mekanisme pemeriksaan kepentingan yang lebih baik.
Gagasan ini memperlihatkan pentingnya DPD sebagai mekanisme double check dalam pengambilan kebijakan nasional.
- Nono Sampono
Nono Sampono juga termasuk tokoh yang terlibat dalam pembicaraan mengenai penataan kewenangan DPD. Dalam kapasitasnya sebagai Wakil Ketua DPD, ia pernah menekankan pentingnya memperjuangkan penguatan kewenangan dengan mempertimbangkan kepentingan konstitusional jangka panjang.
- Sultan Bachtiar Najamudin
Sebagai Ketua DPD RI periode 2024–2029, Sultan Bachtiar Najamudin membawa agenda evaluasi otonomi daerah dan penataan kembali hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah.
Pada Februari 2026, ia menyampaikan pentingnya evaluasi menyeluruh terhadap pelaksanaan otonomi daerah yang telah berjalan lebih dari seperempat abad.
Pandangan ini relevan karena penguatan DPD tidak dapat dipisahkan dari persoalan hubungan pusat dan daerah, termasuk kecenderungan penarikan sejumlah kewenangan pemerintahan ke tingkat pusat.
Keempat figur tersebut memiliki pengalaman dan penekanan perjuangan yang tidak selalu sama. Namun, terdapat satu irisan penting: kebutuhan memperkuat posisi daerah dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Mengapa DPD Perlu Diperkuat? Membaca dari Perspektif Administrasi Publik
Dalam perspektif administrasi publik, persoalan DPD dapat dibaca melalui tiga pendekatan.
Pertama, representative democracy.
Demokrasi perwakilan tidak hanya berbicara mengenai keterwakilan jumlah penduduk, tetapi juga keterwakilan wilayah. DPR menjalankan fungsi representasi politik melalui partai politik, sedangkan DPD membawa representasi teritorial melalui daerah.
Keduanya mempunyai basis legitimasi yang berbeda dan seharusnya saling melengkapi.
Ketika representasi daerah tidak mempunyai pengaruh yang cukup dalam proses legislasi, terdapat risiko bahwa kebijakan nasional lebih dominan mencerminkan kepentingan politik nasional dibandingkan kebutuhan spesifik daerah.
Kedua, checks and balances.
Kelembagaan negara membutuhkan mekanisme saling mengawasi dan mengimbangi. Dalam konteks parlemen, keberadaan DPD seharusnya dapat menjadi instrumen pengawasan tambahan terhadap kebijakan yang memiliki konsekuensi langsung terhadap daerah.
Misalnya, kebijakan pengelolaan sumber daya alam, pembagian keuangan pusat dan daerah, pembangunan infrastruktur, serta pelaksanaan otonomi daerah.
Ketiga, fiscal federalism dan desentralisasi.
Indonesia memang bukan negara federal, melainkan negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi. Namun, prinsip dalam kajian desentralisasi mengajarkan bahwa pembagian kewenangan dan sumber daya harus memperhatikan kebutuhan serta karakteristik wilayah.
Di sinilah DPD seharusnya memainkan peran strategis.
Daerah penghasil sumber daya alam, wilayah kepulauan, kawasan perbatasan, dan daerah dengan kapasitas fiskal terbatas mempunyai persoalan yang berbeda. Kebijakan yang seragam belum tentu menghasilkan keadilan yang setara.
DPD harus menjadi ruang artikulasi kepentingan tersebut.
Jalan Reformasi: Memperkuat DPD melalui Perubahan Regulasi
Penguatan DPD tidak cukup hanya melalui pernyataan politik atau penambahan fasilitas kelembagaan. Dibutuhkan agenda reformasi regulasi yang jelas.
Setidaknya terdapat empat agenda yang perlu diperjuangkan.
Pertama, revisi UU MD3.
UU Nomor 17 Tahun 2014 sebagaimana telah beberapa kali diubah perlu dievaluasi agar pengaturan mengenai DPD konsisten dengan Pasal 22D UUD 1945 dan putusan Mahkamah Konstitusi.
Keterlibatan DPD dalam pembahasan rancangan undang-undang yang menjadi kewenangannya harus dijamin secara efektif, bukan sekadar formalitas administratif.
Kedua, memperkuat posisi DPD dalam proses legislasi.
Dalam jangka pendek, perlu dipastikan bahwa setiap rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, sumber daya alam, dan perimbangan keuangan pusat dan daerah melibatkan DPD secara bermakna.
Dalam jangka panjang, perlu dipertimbangkan perubahan Pasal 22D UUD 1945 agar DPD memperoleh hak persetujuan yang lebih kuat terhadap rancangan undang-undang dalam ruang lingkup kewenangannya.
Dengan demikian, perubahan konstitusi menjadi pilihan reformasi yang perlu dikaji secara serius, bukan sekadar wacana politik.
Ketiga, memperkuat fungsi pengawasan dan penganggaran.
Hasil pengawasan DPD tidak seharusnya berhenti sebagai dokumen rekomendasi yang kehilangan daya tindak lanjut.
Perlu mekanisme yang memastikan DPR dan pemerintah memberikan respons terhadap temuan pengawasan DPD, terutama yang berkaitan dengan ketimpangan pembangunan, pelaksanaan otonomi daerah, dan distribusi fiskal.
Keempat, memperkuat akuntabilitas senator kepada daerah.
Kewenangan yang lebih besar harus disertai tanggung jawab yang lebih besar.
DPD perlu membangun sistem penyerapan aspirasi yang terukur, transparan, dan dapat dievaluasi masyarakat. Setiap senator harus mampu menunjukkan sejauh mana persoalan daerah yang dibawanya masuk ke dalam agenda kebijakan nasional.
Jangan sampai penguatan kewenangan hanya menjadi perluasan kekuasaan elite tanpa peningkatan manfaat bagi masyarakat daerah.
Penutup: Jangan Biarkan Daerah Hanya Menjadi Penonton Kebijakan Nasional
Lebih dari dua dekade reformasi telah memberikan pelajaran bahwa demokrasi tidak cukup hanya menghadirkan lembaga dan prosedur pemilihan umum.
Demokrasi membutuhkan desain kelembagaan yang mampu memastikan setiap kepentingan mendapatkan ruang yang adil dalam pengambilan keputusan.
DPD adalah salah satu eksperimen penting reformasi ketatanegaraan Indonesia. Ia lahir dari kesadaran bahwa pembangunan nasional tidak boleh hanya dibicarakan dari pusat kekuasaan, sementara daerah menjadi objek pelaksanaan kebijakan.
Namun, keberadaan DPD harus terus dievaluasi. Sebab, lembaga yang dibentuk untuk memperjuangkan daerah tidak boleh kehilangan daya pengaruh ketika berhadapan dengan kepentingan politik nasional.
Kita perlu memberikan ruang bagi gagasan Tamsil Linrung dan para tokoh lain yang memperjuangkan penguatan kelembagaan DPD untuk menjadi agenda diskusi konstitusional yang lebih serius.
Bukan untuk menciptakan persaingan kekuasaan dengan DPR, melainkan untuk membangun keseimbangan representasi dalam sistem demokrasi Indonesia.
Pada akhirnya, Indonesia tidak hanya membutuhkan parlemen yang kuat di pusat, tetapi juga representasi daerah yang memiliki kemampuan memperjuangkan kepentingan masyarakatnya.
Sebab, daerah bukan sekadar tempat suara politik dikumpulkan setiap lima tahun. Daerah adalah ruang hidup masyarakat, tempat sumber daya bangsa dihasilkan, dan tempat keadilan pembangunan seharusnya pertama-tama dirasakan.
Jangan sampai DPD hanya menjadi rumah bagi suara daerah, tetapi tidak memiliki cukup kekuatan untuk memastikan suara itu menjadi keputusan negara.
