Oleh: Emil Fachmi Makmur
Penulis adalah Mahasiswa Program Doktor (S3) Ilmu Administrasi Publik Universitas Negeri Makassar.
Petani Dibantu, Lalu Bergerak ke Mana?
Subsidi adalah bentuk kehadiran negara, dan bagi sektor pertanian kehadiran itu sangat penting. Petani menanggung biaya produksi sebelum hasil diketahui. Cuaca berubah, hama datang tanpa jadwal, harga komoditas berfluktuasi sementara pupuk, benih, tenaga kerja, dan pembiayaan tetap harus tersedia. Dalam situasi seperti itu, negara memang tidak seharusnya membiarkan petani bekerja sendirian.
Pada 2026 pemerintah mengalokasikan 9,55 juta ton pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian, berjalan bersama penurunan Harga Eceran Tertinggi (HET) sebesar 20 persen dan perbaikan tata kelola distribusi.
Rasionalitasnya jelas: subsidi menjaga keterjangkauan input, mengurangi tekanan biaya, dan memberi ruang bagi petani mempertahankan produksi. Kajian Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSEKP) bahkan memperkirakan, lewat simulasi, penurunan HET 20 persen berpotensi menaikkan penggunaan Urea 18,74 persen dan NPK 9,52 persen pada usaha tani padi, dengan potensi kenaikan produktivitas 3,33 persen dan pendapatan petani 19,87 persen.
Artinya, manfaat subsidi tidak perlu diperdebatkan.
Yang perlu kita diskusikan adalah pertanyaan berikutnya: setelah subsidi berjalan bertahun-tahun, ke mana petani kita bergerak? Apakah produktivitas, pendapatan, dan daya belinya membaik? Dan yang lebih substantif apakah petani semakin mampu menentukan keputusan produksinya secara mandiri?
Pertanyaan inilah yang membawa kita dari diskusi tentang subsidi menuju diskusi tentang pemberdayaan, perilaku pasar, dan ekosistem kewirausahaan pertanian.
Subsidi Tetap Dibutuhkan
Tulisan ini tidak menawarkan penghapusan subsidi. Petani kecil dan rentan tetap membutuhkan perlindungan, dan negara memiliki tanggung jawab menjaga sektor yang berkaitan dengan ketahanan pangan, stabilitas ekonomi, dan lapangan kerja ini.
Karena itu, pertanyaan kebijakan yang relevan bukan “apakah subsidi perlu dihentikan?”, melainkan “bagaimana subsidi dirancang agar mampu melindungi petani hari ini sekaligus meningkatkan kapasitas ekonominya untuk masa depan?” Perbedaannya tampak sederhana, tetapi konsekuensinya besar. Pertanyaan pertama memenjarakan kita pada pilihan subsidi atau tanpa subsidi. Pertanyaan kedua menempatkan subsidi sebagai bagian dari proses membangun kapasitas petani.
Di sinilah Administrasi Publik menjadi relevan: kebijakan tidak cukup dinilai dari apa yang pemerintah berikan, tetapi dari perubahan apa yang terjadi setelah intervensi diberikan.
“Produknya Bagus, tetapi Mahal”
Ada satu percakapan yang sering saya temui di lapangan. Seorang pelaku usaha menawarkan produk yang telah melalui formulasi, pengujian, perizinan, dan distribusi, dengan hasil penggunaan yang baik. Namun begitu harga disebut, jawabannya kerap sama: “Produknya bagus, hasilnya bagus, tetapi mahal.”
Kalimat itu menarik. Mahal dibandingkan apa? Dibandingkan tambahan hasil panennya? Dibandingkan produk komersial sejenis? Atau terasa mahal karena selama ini titik pembanding petani adalah harga produk yang memperoleh subsidi negara?
Pertanyaan terakhir membawa kita ke wilayah yang jarang dibahas: bagaimana kebijakan subsidi ikut membentuk persepsi harga.
Ketika Harga Subsidi Menjadi Harga Referensi
Dalam literatur perilaku konsumen dikenal konsep harga referensi (reference price). Konsumen, sebagaimana ditunjukkan Putler dan kemudian Mazumdar bersama koleganya, tidak selalu menilai harga secara absolut; mereka memiliki titik pembanding — dari pengalaman harga sebelumnya, informasi pasar, dan produk sejenis — untuk menentukan apakah sesuatu murah, wajar, atau mahal.
Bawa konsep itu ke pasar input pertanian. Petani yang bertahun-tahun memperoleh input dengan harga subsidi bisa membentuk titik referensi berdasarkan harga tersebut. Ketika produk komersial masuk dengan harga keekonomian, perbandingannya menjadi tidak setara: satu bekerja pada mekanisme pasar, satu lagi sampai ke petani setelah intervensi negara. Kajian PSEKP pun mencatat penurunan HET berpotensi memperlebar kesenjangan harga antara pupuk bersubsidi dan nonsubsidi.
Namun di sini kita perlu berhati-hati. Kita tidak bisa serta-merta menyimpulkan subsidi menciptakan perilaku tertentu tanpa bukti empiris. Banyak faktor lain menentukan keputusan petani — pendapatan, risiko, pengalaman penggunaan, kepercayaan pada produk, akses informasi, kondisi lahan, hingga kepastian hasil. Karena itu, hubungan antara subsidi dan perilaku pasar lebih tepat diperlakukan sebagai hipotesis kebijakan yang perlu diuji, bukan vonis yang ditetapkan sejak awal.
Dari Orientasi Harga ke Orientasi Nilai
Ada perbedaan penting antara kemampuan membeli (purchasing power) dan kesediaan membayar (willingness to pay). Seorang petani mungkin punya uang untuk membeli suatu produk, tetapi belum tentu bersedia — apalagi jika harganya jauh melampaui titik referensinya dan manfaat tambahannya belum terhitung jelas. Maka inovasi pertanian tidak cukup berhenti pada “produk ini bagus”. Pertanyaan lanjutannya: apakah manfaat ekonominya dapat dipahami dan diukur oleh petani?
Bayangkan dua pilihan. Produk A butuh biaya Rp50 ribu dan memberi tambahan pendapatan Rp150 ribu. Produk B butuh Rp100 ribu tetapi memberi tambahan pendapatan Rp500 ribu. Jika hanya melihat harga, A lebih murah. Tetapi pelaku usaha akan bertanya berbeda: berapa nilai yang kembali dari setiap rupiah yang dikeluarkan? Di sinilah harga apa yang dibayar berpisah dari nilai apa yang diperoleh. Produk yang lebih murah belum tentu menghasilkan nilai ekonomi yang lebih besar.
Salah satu agenda pembangunan pertanian, karena itu, adalah mendorong pergeseran bertahap dari petani yang berorientasi harga menuju petani yang berorientasi nilai — dari “berapa harga produk ini?” menjadi “kalau saya keluarkan satu rupiah, berapa yang kembali ke usaha tani saya?” Dengan cara pandang ini, petani bukan sekadar penerima manfaat, melainkan pelaku ekonomi yang mengambil keputusan investasi atas usahanya sendiri. Pada dasarnya, petani juga seorang wirausahawan.
Inovasi Kita Dorong, Bagaimana dengan Pasarnya?
Persoalan ini bertemu isu yang lebih besar: ekosistem kewirausahaan pertanian. Erik Stam menggambarkan entrepreneurial ecosystem sebagai keterhubungan antaraktor pemerintah, perguruan tinggi, lembaga penelitian, dunia usaha, lembaga keuangan, penyuluh, distributor, teknologi, komunitas, dan pasar yang memungkinkan tumbuhnya kewirausahaan produktif.
Selama ini kita mendorong perguruan tinggi menghasilkan inovasi, meminta UMKM naik kelas, mendorong industri lebih efisien. Tetapi setiap produk inovatif pada akhirnya menghadapi satu ujian paling nyata: apakah pasar bersedia menerimanya? Seorang wirausaha bisa menanggung biaya riset, pengujian, perizinan, produksi, hingga pemasaran namun seluruhnya tak menghasilkan nilai jika produknya gagal menemukan pasar.
Di sinilah letak paradoks yang patut diperhatikan: negara mendorong inovasi di sisi produksi, sementara struktur insentif di sisi konsumsi bisa menyulitkan sebagian produk komersial memasuki pasar. Ini bukan alasan menghapus subsidi. Justru sebaliknya ini alasan memastikan kebijakan subsidi, inovasi, pengembangan UMKM, penyuluhan, pembiayaan, dan pengembangan pasar tidak berjalan sendiri-sendiri.
Jangan Menyalahkan Petani
Diskusi ini mudah tergelincir ke kesimpulan yang keliru: “petani terlalu bergantung pada subsidi.” Saya tidak melihatnya sesederhana itu. Petani adalah pelaku ekonomi dengan sumber daya terbatas dan risiko tinggi.
Jika tersedia input yang sesuai kebutuhan dengan harga lebih rendah, memilihnya adalah keputusan yang rasional. Mengapa harus membeli yang lebih mahal jika manfaat tambahannya belum jelas? Mengapa harus mengambil risiko baru jika pendapatan terbatas?
Karena itu, jangan letakkan persoalan pada petani. Pertanyaan yang lebih tepat diarahkan pada desain sistem: sudahkah kebijakan kita menyediakan jalur yang jelas dari perlindungan menuju peningkatan kapasitas? Jika belum, yang perlu diperiksa adalah desain kebijakannya, bukan perilaku penerima manfaatnya.
Dari Output ke Outcome
Dalam Administrasi Publik, keberhasilan kebijakan tidak cukup dilihat dari output: berapa ton pupuk disalurkan, berapa petani menerima, berapa anggaran terserap. Semua itu penting, tetapi belum menjawab pertanyaan tentang outcome apakah produktivitas naik, pendapatan bertambah, usaha tani makin efisien, akses teknologi membaik, dan petani makin mampu mengambil keputusan berdasarkan nilai ekonomi.
Arah kebijakan idealnya membentuk satu rangkaian:
SUBSIDI → PRODUKTIVITAS → PENDAPATAN → DAYA BELI → KAPASITAS USAHA → KEMANDIRIAN
Subsidi menurunkan beban memperoleh input. Input yang tepat mendukung produktivitas. Produktivitas memperbaiki pendapatan. Pendapatan memperkuat daya beli dan kemampuan investasi. Kemampuan investasi memperluas pilihan teknologi. Dan kapasitas usaha yang menguat memberi petani ruang untuk memutuskan berdasarkan keuntungan, risiko, serta nilai ekonomi bergeser dari “mana yang disubsidi?” menjadi “mana yang paling menguntungkan usaha tani saya?”
Jika subsidi hanya berhasil mempertahankan akses input murah tanpa diikuti kenaikan kapasitas, yang perlu dievaluasi adalah rantai hasilnya. Bukan subsidinya yang langsung dipersalahkan, melainkan desain transformasinya.
Perlukah Membicarakan Graduasi Subsidi?
Konsep graduasi sudah dipakai di sejumlah program pemberdayaan sosial. Intinya bukan mengeluarkan penerima secara paksa, melainkan mengubah bentuk intervensi ketika kapasitas penerima meningkat.
Konsep serupa layak mulai didiskusikan dalam pembangunan usaha tani. Petani kecil dan rentan harus tetap terlindungi. Namun petani yang produktivitas, skala, dan kapasitas ekonominya meningkat bisa memperoleh dukungan yang lebih sesuai dengan tahap perkembangannya: dari subsidi input menuju akses pembiayaan, dari bantuan harga menuju mekanisasi, dari produksi primer menuju pengolahan pascapanen, dan dari orientasi produksi menuju akses pasar serta nilai tambah.
Dengan begitu, keberhasilan kebijakan tak hanya dirayakan lewat kalimat “semakin banyak petani memperoleh subsidi”, tetapi juga “semakin banyak petani meningkat kapasitas usahanya dan memiliki lebih banyak pilihan ekonomi.” Graduasi, dalam pengertian ini, bukan pencabutan perlindungan melainkan perubahan bentuk dukungan seiring perkembangan kapasitas.
Pemerintah sebagai Orkestrator
Pemerintah tidak harus mengerjakan semuanya sendiri. Perannya adalah membangun aturan yang tepat dan memastikan para aktor bergerak ke arah yang sama: perguruan tinggi menghasilkan pengetahuan, lembaga penelitian menyediakan bukti, dunia usaha memproduksi dan mengomersialkan, lembaga keuangan membuka pembiayaan, penyuluh meningkatkan kapasitas, teknologi mempercepat informasi, pasar memberi sinyal, dan petani mengambil keputusan usaha.
Jika semua aktor bergerak sendiri-sendiri, yang terbentuk hanya kumpulan program. Jika mereka saling terhubung, berbagi peran, dan menghasilkan nilai bersama, barulah kita punya ekosistem. Di sinilah pemerintah berperan sebagai orkestrator ekosistem kewirausahaan pertanian bukan sekadar membagi bantuan, bukan pula sekadar mengatur pasar.
Tangga, Bukan Tempat Tinggal
Pada akhirnya, ini bukan perdebatan pemerintah versus pasar, bukan pupuk subsidi versus komersial, bukan petani versus pengusaha. Ini soal desain kebijakan pertanian yang mampu melindungi sekaligus meningkatkan kapasitas.
Subsidi tetap dibutuhkan, terutama bagi petani yang rentan. Tetapi subsidi harus punya arah perubahan yang terukur: produktivitas, pendapatan, daya beli, kapasitas usaha, akses teknologi, dan keluasan pilihan ekonomi. Jika indikator-indikator itu bergerak naik, subsidi telah menjalankan fungsi pemberdayaannya.
Sebab tujuan akhir kebijakan publik bukan menciptakan penerima manfaat sebanyak-banyaknya untuk selama-lamanya, melainkan menciptakan masyarakat yang kapasitasnya terus meningkat. Maka keberhasilan subsidi ke depan tak cukup dijawab dengan “berapa ton pupuk telah disalurkan?”, tetapi juga “setelah subsidi diberikan, seberapa jauh kapasitas ekonomi petani meningkat?”
Di situlah subsidi menemukan maknanya sebagai tangga. Petani yang masih rentan membutuhkan pijakan. Petani yang mulai tumbuh membutuhkan dukungan untuk naik kelas. Petani yang menguat membutuhkan akses pembiayaan, teknologi, hilirisasi, dan pasar. Kebijakan subsidi terbaik bukan yang sekadar mempertahankan penerima manfaat, melainkan yang mampu mengubah perlindungan menjadi produktivitas, produktivitas menjadi pendapatan, pendapatan menjadi kapasitas, dan kapasitas menjadi kemandirian.
Jika itu terjadi, subsidi tidak hanya membantu petani bertahan. Subsidi membantu petani tumbuh. Dan pada titik itulah subsidi benar-benar berfungsi sebagai tangga bukan tempat tinggal.
Referensi
• Mazumdar, T., Raj, S. P., & Sinha, I. (2005). Reference Price Research: Review and Propositions. Journal of Marketing, 69(4), 84–102.
• Putler, D. S. (1992). Incorporating Reference Price Effects into a Theory of Consumer Choice. Marketing Science, 11(3), 287–309.
• Stam, E. (2015). Entrepreneurial Ecosystems and Regional Policy: A Sympathetic Critique. European Planning Studies, 23(9), 1759–1769.
• Stam, E., & van de Ven, A. (2021). Entrepreneurial Ecosystem Elements. Small Business Economics, 56, 809–832.
• Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. (2025). Potensi Dampak Kebijakan Penurunan HET Pupuk Bersubsidi. Kementerian Pertanian Republik Indonesia.
• Kementerian Pertanian Republik Indonesia. (2026). Kebijakan, Alokasi, dan Tata Kelola Pupuk Bersubsidi Tahun 2026.
